Dans le cadre d’une mission d’analyse comparée des Observatoires Locaux de la Sécurité (OLS) des Villes de Lyon, Le Blanc-Mesnil, Vienne – Chasse-sur-Rhône – Pont-Evêque et Besançon, pour Délégation Interministérielle à la Ville, Suretis a mis en évidence des pistes de réflexion concernant une démarche de mise en place d’un OLS. Le partage et la mutualisation des expériences de chacun a permis de dégager les outils d’analyse et de communication le plus souvent utilisés par les observatoires. Dans ce cadre de référence, le recourt aux formes de représentations cartographiques dynamiques semblent être aujourd’hui de plus en plus incontournable.

Pour autant, le passage à l’usage de la carte, que ce soit à des fins stratégiques pour analyser l’évolution des phénomènes constatés, pour accompagner la prise de décision collective et partenariale dans la mise en œuvre des plans d’actions locaux ou bien à visées très opérationnelles dans l’organisation et le déploiement spatial des moyens engagés dans l’espace urbain, devra préalablement s’affranchir de règles dictées par le bon sens et par l’apprentissage du partage des informations, faute de légitimité institutionnelle des observatoires de la délinquance et de la sécurité. En effet, les OLS sont des outils récents et novateurs mais qui sont confrontés à trois problèmes majeurs :

1. Un problème de légitimité

- Les OLS n’ont pas de statut juridique : aucun texte de référence ne définit leur rôle ni leur contenu.
Or, l’élaboration d’éléments de doctrine relatifs aux OLS est attendue, à l’instar d’une reconnaissance juridique de l’outil et d’une clarification des possibilités d’échange d’informations entre les divers acteurs qui interviennent directement ou indirectement dans le domaine de la sécurité.
- Dans le récent décret n°2002-999 du 17 juillet 2002 relatif aux dispositifs territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention et la lutte contre la délinquance, l’outil « Observatoire local de la sécurité » n’est pas institué en tant que tel.
ü Les conditions d’échange d’informations dans le cadre du partenariat local de sécurité ne sont pas définies juridiquement.
Aucune obligation juridique relative à l’échange d’informations n’a été établie. Seul le décret n°2002-999 du 17 juillet 2002 relatif aux dispositifs territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention et la lutte contre la délinquance stipule dans son article 4 que « le conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance est informé régulièrement, par les responsables locaux de la police ou de la gendarmerie, de l’état, des caractéristiques et de l’évolution de la délinquance dans son ressort territorial. Les maires sont informés sans délai des actes graves de délinquance commis dans leur commune. Au moins une fois par an, ils sont également informés, comme le conseil local de sécurité, de l’ensemble des moyens mis en œuvre par l’Etat dans la commune. ». Ce décret ne précise pas le contenu exact des informations devant être transmises, l’état 4001 ne faisant pas nécessairement l’objet d’une transmission.
Certaines institutions commencent à s’enquérir de ces problèmes d’échange d’informations et tendent à mettre en place des « codes de bonne conduite » à l’image du « code de bonne conduite dans la circulation de l’information entre les maires et le ministère public » élaboré par le ministère de la Justice et l’Association des Maires de France autour de trois principes, le principe de solidarité, celui de délicatesse et celui de prudence. Au niveau local, apparaissent, mais sont encore peu développées, des conventions de mise à disposition de l’information.
- Seule la circulaire DIV / DPT-CPS n°2001-167 du 29 mars 2001 relative à la mise en œuvre des décisions du Conseil de sécurité intérieure du 30 janvier 2001 sur les contrats locaux de sécurité explicite la question du financement des observatoires de la sécurité.
ü En dépit des recommandations issues de l’étude engagée sur ce thème par la DIV en 1992, le statut juridique des observatoires locaux de la sécurité n’a pas été clarifié.

2. Un problème de fragilité

- les OLS sont majoritairement financés par un opérateur unique : les collectivités locales.
- Leur portage humain et technique est essentiellement assuré par un seul opérateur et en général par le coordonnateur CLS.

3. Un manque de lisibilité

- Les OLS sont-ils des outils d’aide à la décision ? Des outils d’information générale pour les partenaires ? Des outils d’analyse stratégique ou instances de veille ?
Leur rôle et leur positionnement dans l’architecture globale des dispositifs territoriaux de sécurité ne sont pas clairement définis. Ils sont des outils souvent ambitieux concernant les fonctions qui leur sont assignées, c’est notamment la raison pour laquelle ils sont la plupart du temps confondus avec les instances opérationnelles des CLS et CLSPD ou assimilés à une instance de veille.

Les Observatoires locaux de sécurité sont appréhendés comme des outils de coproduction des savoirs. Ils permettent d’acquérir une connaissance globale dans le temps et l’espace du phénomène local d’insécurité.

- Les OLS offrent une mesure de la délinquance différente des statistiques policières et tendent à mettre en place une pluralité d'outils de connaissance.
- Ils proposent une analyse des phénomènes d’insécurité, mais ne livrent pas d’évaluation des moyens engagés, qu’ils soient humains, matériels, ou financiers.

Les OLS sont appréhendés comme des outils d’aide à la décision et à l’action stratégiques et opérationnelles.

- Les données fournies par les Observatoires contribuent à légitimer les actions et à mettre en oeuvre des politiques concertées de prévention et de sécurité.
- Les 4 OLS se définissent avant tout comme des outils d’aide à l’action stratégique et opérationnelle.
- Les Observatoires affichent l'ambition d'être, sur le plan stratégique, des outils d'aide à l'orientation et au redéploiement des moyens (plan d'actions territoriaux, plan de financement).
- L’exploitation interne par les collectivités des productions de l’OLS afin d’organiser leurs services reste très faible
- Les OLS ont parfois une fonction d’alerte permettant d’approfondir la connaissance des phénomènes constatés. On se trouve dès lors dans une logique de démarche de résolution de problèmes.

Les OLS : des outils de renforcement du partenariat local de sécurité.

- Les observatoires concernés par l'étude assurent une relance du débat local et renforcent la mise en réseau.
- Ils favorisent un partage des données avec, au centre, un portage communal ou intercommunal, autrefois le pré carré de certaines institutions.
- Ils permettent une meilleure connaissance et reconnaissance réciproque des acteurs locaux intervenant dans le champ de la prévention et de la sécurité.

Des freins à l’échange d’informations au sein des OLS.

- Une hétérogénéité des acteurs comme ressource pour l'Observatoire et comme difficulté lors du partage d'informations (les freins du partage : la loi (le secret et les déontologies professionnels, les pratiques institutionnelles).
- Certains acteurs locaux agissant notamment dans le domaine de la prévention de la délinquance, trouvent peu d’intérêt à participer aux travaux de l’OLS. De ce fait, ils ne transmettent pas de données.
- Des acteurs locaux sont réticents à partager l’information en raison notamment du caractère sensible que peuvent revêtir certaines données.
- Les changements d’interlocuteurs institutionnels des OLS peuvent être source de remise en cause de l’échange d’informations.

Des moteurs à l’échange d’informations au sein des OLS.

- La réalité opérationnelle,
- les pratiques de confidentialité,
- la confiance mutuelle,
- les chartes d’éthique et de déontologie,
- les règles relatives aux modes de diffusion et aux supports

OLS et autres Observatoires.

- A notre connaissance, il n’existe pas de passerelles identifiées entre les observatoires nationaux et locaux.
- Peu d’optimisation des moyens d’observation déployés sur les territoires locaux. Par exemple, observatoire social, de l’emploi, de la santé, de la sécurité, etc.
- Une absence de socle commun entre les échelles nationale et locale d’observation des phénomènes d’insécurité due à une différence d’objectifs entre ces deux niveaux.

Une nécessaire circulation en boucle de l’information au sein des OLS.

- Un retour d'information organisé permet d'assurer la pérennité de ces structures.
Diffuser et alimenter les partenaires, décideurs et agents de terrain, est l’action la plus efficace pour encourager la participation et garantir le respect de la confidentialité de certaines informations.
La circulation en boucle de l’information favorise une appropriation collective du dispositif : recueil de l’information par les agents de terrain " centralisation de l’information par la Direction " transmission de l’information à l’OLS qui réalise un « digest » " diffusion des productions de l’OLS à la Direction et aux agents de terrain.

Des difficultés inhérentes au mode de fonctionnement.

- Une réelle difficulté pour les acteurs de combiner des démarches différentes d’ordre qualitative et quantitative et d'observer dans la durée.
- Le lien avec l’OND représente un enjeu en matière de référentiel et un danger potentiel d'homogénéisation des données qui ne laisserait pas la place à des analyses territoriales fines.
- Un fort besoin encore de déconnecter la production et l'interprétation des données (en particulier pour les statistiques police).

Les indicateurs les plus souvent retenus dans le cadre des OLS :

- les données factuelles,
- quelques indicateurs robustes parmi lesquels les infractions de l’état statistique 4001 dont on sait qu’elles sont correctement renvoyées aux institutions (notamment pour ce qui est des indicateurs assuranciels),
- les données tant qualitatives que quantitatives,
- les indicateurs de résultats.

Les indicateurs les moins exploités mais dont l’intégration aux travaux des OLS ferait sens :

- nombre et profil des victimes et pluri victimes,
- nombre et profil des auteurs occasionnels et réitérants,
- les indicateurs de contexte et de moyens,
- les données concernant la sécurité routière,
- les données relatives aux infractions à la législation sur les stupéfiants,
- les indicateurs relatifs aux perceptions et attentes des habitants,
- les productions quantitatives sont réalisées à partir de statistiques institutionnelles au détriment des sources personnelles directes (victimation ou auto report).

Le territoire d’étude :

- l’organisation territoriale des pouvoirs de police et de justice est parfois peu adaptée. Les bassins de vie ne sont pas toujours pris en compte.
- concernant l’échelle territoriale, les OLS semblent prisonniers des périmètres administratifs (par exemple le territoire communal) et institutionnels (îlots de la Police Nationale, carte judiciaire, etc.).
- les territoires des ZUS ne sont pas spécifiquement pris en compte par les OLS, il n’existe pas d’indicateurs spécifiques établis pour ces territoires à l’échelon local.

Le traitement des données :

- un recueil riche de données qui autorise des croisements diversifiés (exemple : éclairage public, faits enregistrés et constatés par les services de police; implantation des caméras vidéo de surveillance de l'espace public et faits de DVP; lieux de prédation et origine géographique des auteurs),
- une vigilance nécessaire sur le choix des indicateurs voués au comparatisme (la distinction n'est pas toujours faite par exemple entre les perceptions de l'insécurité renvoyant à une demande sociale et les faits constatés et élucidés par les services de police).
- des échelles et des sources de mesure qui paraissent parfois hétérogènes. Elles répondent, en effet, à des démarches méthodologiques et des stratégies de réponse diversifiées. Le risque de double comptage existe.

Production des OLS :

- Des modes diversifiés de représentation des faits de délinquance enregistrés (cartographies, représentation graphique...) sont en place dans les 4 Observatoires.
- Fréquence idéale de diffusion des productions :
§ sur le plan opérationnel : des productions hebdomadaires et mensuelles
§ sur le plan stratégique : des productions trimestrielles, semestrielles, annuelles
- Plus les productions ont une visée opérationnelle, moins la représentation graphique ou cartographique sera diversifiée
- Des cercles de diffusion des productions bien identifiés et hiérarchisés
- Une éthique du partage de l’information peu formalisée : vers l’élaboration d’un code de bonne conduite?

A l’issue de l’étude, Suretis a proposé la définition d’un « socle commun » aux OLS et d’un plan de questionnement à suivre pour la conduite de ce type de projet. Les questionnements sont de deux ordres, questionnements relatifs à la démarche (mise en place et mode de fonctionnement de l’OLS) et questionnements relatifs au contenu (choix et traitement des données). Cette démarche facilite la définition d’une doctrine locale pour la construction d’un OLS dont découleront les cahiers des charges techniques, notamment dans le cadre de la mise en place d’un SIG dédié au fonctionnement de l’OLS.